Новые нормативные документы утилизации

Л. А. Меланевская, исполнительный директор ассоциации «Промышленность за экологию (РусПЭК)»

Период с конца 2017 г. и весь 2018 г. оказался весьма продуктивным с точки зрения выстраивания нормативной базы для реализации расширенной ответственности производителя (РОП): были приняты поправки в ключевые подзаконные акты^1,2,3, благодаря которым стала понятной классификация упаковки товаров (по материалам), установлены реалистичные нормативы утилизации на трехлетнюю перспективу (с 2018 по 2020 г.)⁴ уточнены положения по процедуре декларирования и представления отчетности.

Ранее для корректного отнесения упаковки к объектам регулирования необходимо было сопоставить описание и код упаковки, в которой товар выпускался на рынок, с описанием и кодами упаковки, содержащимися в распоряжении Правительства РФ от 24.09.2015 № 1886‑р, что по ряду причин, рассмотренных в предыдущих публикациях, оказалось невозможным. Для устранения выявленных пробелов необходимо было уточнить терминологию в федеральном законодательстве, а также изменить подход к классификации упаковки в подзаконных актах.

Ключевые изменения, о которых полезно знать перед началом декларационной кампании в начале 2019 года

Федеральный закон от 31.12.2017 № 503-ФЗ устранил основную коллизию в отношении «товара» и «упаковки», не позволявшую раньше отнести упаковку товара к объектам регулирования в случае отсутствия самого товара в перечне товаров, подлежащих утилизации. Теперь же упаковка подлежит утилизации вне зависимости от наличия самого товара в регулировании. Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2017 № 2970‑р «Об утверждении Перечня готовых товаров, включая упаковку, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств» отменило старый перечень, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 24.09.2015 № 1886‑р.
В новом Перечне появилось два раздела. Раздел I – позиции по товарам, а раздел II – по упаковке товаров, за утилизацию которой после утраты ею потребительских свойств в соответствии с п. 10 ст. 24.2 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» несут ответственность производители и импортеры товаров в этой упаковке.

Если производитель (импортер) реализует товар на территории Российской Федерации, то для целей отнесения реализованного товара к объектам регулирования производителю (импортеру) следует руководствоваться наименованием товара (физическими и химическими характеристиками) в соответствии с общероссийским классификатором ОК 034‑2014 (КПЕС 2008), при этом коды и наименования по ТН ВЭД ЕАЭС приводятся для удобства пользователей (импортеров).
Если же производитель (импортер) реализует товар в упаковке, то следует иметь в виду, что в классификации упаковки товаров произошло важнейшее изменение подхода, на котором настаивали производители потребительских товаров, будучи не в состоянии по техническим причинам идентифицировать упаковку по ОК 034‑2014.

С 2018 г., если производитель упаковки реализовал ее другому производителю для упаковывания в нее товара, то производитель товара в упаковке относит эту упаковку (укупорочные средства) к объектам регулирования по материалу, из которого она сделана. Как указано в ссылке 51 Перечня, в качестве вспомогательного инструмента для отнесения упаковки к объектам регулирования по разделу II можно в том числе использовать буквенное обозначение и (или) цифровой код упаковки, указанные в Техническом регламенте Таможенного союза «О безопасности упаковки» (ТР ТС 005/2011).

Необходимо обратить внимание на то, что группы упаковки также присутствуют в разделе I – они предусмотрены для тех случаев, когда упаковка сама является товаром и реализуется конечным потребителям (например, крышки для консервирования, продающиеся населению в супермаркетах). При этом такая упаковка, как и иные товары раздела I, идентифицируется по наименованию и кодам ОК 034‑2014, и ответственность за утилизацию ее отходов после утраты ими потребительских свойств несут производители этой упаковки, так как в нее потом никакие иные товары не упаковываются.

Для производителей товаров в многослойной упаковке важен обозначенный в ссылке 51 подход к отнесению упаковки и укупорочных средств из комбинированных материалов к соответствующей группе раздела II – отнесение осуществляется по основному материалу, по массе в композиции. Таким образом, упаковка сока, например, относится к группе № 51 «Упаковка из бумаги и негофрированного картона», так как картон является основным по массе материалом в композиции соковой упаковки. Здесь следует добавить, что к многослойным упаковкам относятся, например, упаковки из комбинированных материалов на основе полимера, бумаги, картона или алюминия, применяемые для фасовки молочных, хлебобулочных и кондитерских изделий и соковой продукции. Комбинированный материал – это двух- или многослойный материал, слои которого не могут быть разделены без утраты функциональных или физических свойств такого материала.

Постановление Правительства РФ от 25.07.2018 № 868 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2015 г. № 1417» и постановление Правительства РФ от 17.10.2018 № 1238 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2015 г. № 1342» учли самое существенное предложение бизнеса: теперь четко определен отчетный период в трехлетней модели. Это означает, что в начале 2019 г. при подаче отчетности за исполнение обязанности в 2018 г. производитель (импортер) должен взять для расчета своих обязательств количество товаров и упаковки, реализованных в 2017 г. Этот сдвиг был нужен для того, чтобы при реализации расширенной ответственности самостоятельно хозяйствующие субъекты имели возможность проводить тендеры на услуги по утилизации среди потенциальных контрагентов на основании точных, а не прогнозных данных по количеству реализованного товара и упаковки.
Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 № 1293 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2016 г. № 284» утвердило ставки экосбора, которые в части упаковки (по разделу II) соответствуют ранее утвержденным, что было поддержано бизнес-сообществом.

Риски отмены самостоятельной реализации РОП

Казалось бы, вся работа за указанный период строилась в целях укрепления института самостоятельной реализации РОП, который является наиболее эффективным способом исполнения ответственности с точки зрения как бизнеса, так и государства. Почему это наиболее предпочтительный способ для бизнеса? Потому что в этом случае бизнес, развивая свои собственные мощности по переработке или заключая прямые контракты с операторами по обращению с отходами, имеет возможность оптимизировать свои расходы на достижение экологических целей, как национальных, так и корпоративных.

При самостоятельной РОП производители могут осуществлять контроль своих инвестиций, видеть конкретное количество установленных контейнеров для раздельного сбора отходов, посчитать утилизированные тонны отходов, тем самым предотвращая поступление отходов на полигон. А государство при этом получает реализацию целей экологической политики, увеличение количества рабочих мест, стагнацию инфляции, что особенно актуально в текущей экономической ситуации. Население при этом тоже в выигрыше: помимо стабилизации цен на товары первой необходимости, в случае развития раздельного сбора отходов население имеет возможность экономить на оплате коммунальных услуг, а также делать свой вклад в сохранение окружающей среды.

Принимая во внимание очевидные плюсы самостоятельной реализации РОП, крупные ответственные компании стали создавать ассоциации для реализации РОП на коллективной основе. Например, члены ассоциации РусПЭК стали учредителями новой ассоциации – РусПРО – которая с 2019 г. начнет для своих членов реализовывать РОП на коллективной основе, тем самым создавая спрос на утилизацию сотен тысяч тонн отходов упаковки.

Вроде бы ситуация для самостоятельной реализации РОП складывалась благоприятная, тем большей неожиданностью стал проект федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации (в части включения отдельных неналоговых платежей в Налоговый кодекс Российской Федерации)» (далее – законопроект), поставивший самостоятельную реализацию РОП под угрозу.
В соответствии с действующим правовым регулированием, определенным частью 3 статьи 24.2 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ, производители, импортеры товаров обеспечивают утилизацию отходов от использования товаров самостоятельно, а те, кто к этому не готов, обязаны платить соразмерный экологический сбор (неналоговый платеж), средства от которого также должны идти на развитие отрасли переработки отходов. Предложенные поправки не предусматривают самостоятельного исполнения РОП, автоматически превращая всех производителей и импортеров в плательщиков утилизационного сбора, тем самым демонстрируя превалирование фискального инструмента над стимулированием к переработке, являющимся основополагающим механизмом принципа РОП.

По мнению бизнеса, экологических активистов, переработчиков отмена самостоятельной реализации РОП приведет к следующим серьезным негативным последствиям:
1. Невыполнение экологических задач, сформулированных в подпункте «б» пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» в части формирования комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами, включая ликвидацию свалок и рекультивацию территорий, на которых они размещены, создание условий для вторичной переработки всех запрещенных к захоронению отходов производства и потребления.
2. Введение утилизационного сбора лишит предпринимательское сообщество экономической мотивации к развитию переработки отходов ввиду его безальтернативности и отсутствия зависимости суммы утилизационного сбора от доли переработанных отходов.
3. Невыполнение задач, закрепленных «в подпунктах «з», «м» пункта 9 Основ государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года», утвержденных Президентом Российской Федерации 30.04.2012, в части развития экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; а также обеспечения эффективного участия граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций и бизнес-сообщества в решении вопросов, связанных с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности.
4. Снижение темпов развития формирующейся в Российской Федерации отрасли переработки и раздельного сбора отходов, внедрения передовых практик по обращению с отходами.
5. Нарушение предсказуемости делового климата – ключевого условия для устойчивого ведения и развития бизнеса.
6. Нивелирование совместной работы государства и предпринимательского сообщества, проводившейся с 2015 г. с целью формирования прозрачного механизма для самостоятельной реализации расширенной ответственности производителей.
7. Мораторий на действующие пилотные проекты по самостоятельной реализации РОП, утрата предпринимательским сообществом инвестиций в инфраструктуру по сбору и переработке отходов, утрата долгосрочных инвестиций переработчиков в новые мощности по переработке.
8. Коллапс инвестиционных программ региональных операторов, разработанных с учетом финансовых потоков в результате заключения прямых контрактов с производителями и импортерами на утилизацию отходов товаров, что повлечет за собой разрушение системы тарифообразования и рост тарифов для населения.
9. Ликвидация ассоциаций компаний-производителей и импортеров, созданных для реализации РОП, расторжение контрактов на услуги переработчиков, потеря рабочих мест, в основном на предприятиях малого и среднего бизнеса, которые являются поставщиками услуг и вторсырья для перерабатывающих предприятий.

Кроме вышеперечисленных тяжелых последствий, крайнюю озабоченность вызывает ситуация, связанная с предложенным Минприроды ростом ставок экосбора на 2019 г. (на момент подготовки материалаеще не приняты). Рост ставок на упаковку в среднем варьируется от 15 до 30 % (см. таблицу), по пластику же увеличение достигает почти 300 % (с 3844 руб./т до 10342 руб./т).

Ставки экологического сбора, руб./т

Если следовать логике регулятора, ставки повышаются для того, чтобы стимулировать бизнес к организации самостоятельной реализации РОП, но в случае ее отмены – о каком стимулировании может идти речь? Повышение ставок экосбора при отмене самостоятельной реализации РОП несет риск их фиксации, по сути, в качестве экологического налога, в результате чего компании-производители и импортеры потребительской продукции получат серьезно и необоснованно возросшую финансовую нагрузку, уровень которой не будет зависеть от той работы, которую компании ведут в сфере утилизации отходов. По мнению членов РусПЭК, инициативы по увеличению ставок экосбора необходимо заморозить до принятия окончательного решения по законопроекту Министерства финансов РФ.

Резюмируя, бизнес-сообщество категорически возражает против отмены альтернативного способа исполнения РОП. Отмена самостоятельной реализации РОП нарушает международные принципы ее исполнения, искажает изначальный приоритет регулирования, смещая фокус регулирования с реальной утилизации отходов на максимальный сбор финансовых средств, что, по сути, способно привести к провалу экологической реформы в Российской Федерации.

¹Постановление Правительства РФ от 25.07.2018 г.№ 868 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2015 г. № 1417.
²Постановление Правительства РФ от 17.10.2018 г.№ 1238 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2015 г. № 1342.
³Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 г. № 1293 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2016 г. № 284. ⁴Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28.12.2017 № 2971‑р «Нормативы утилизации отходов от использования товаров на 2018 – 2010 гг.

Постановление Правительства РФ от 25.07.2018 N 868 О внесении изменений в постановление

Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 N 1293 О внесении изменений в постановление

Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2017 N 2971‑p

Постановление Правительства РФ от 17.10.2018 N 1238 О внесении изменений в постановление